完善立法规范程序　做好民事检察和解工作

民事检察和解作为一种创新性的检察监督方式,在化解矛盾纠纷、维护社会大局稳定和司法权威方面发挥着重要作用。但由于目前的民事检察和解工作尚处于探索阶段,立法层面存在空白、适用范围也不明确。因此,亟需进一步强化对相关问题的研究,以期对民事检察和解制度的立法及司法实践有所裨益。

从理论和实践来看,民事检察和解面临的现实困境突出表现在三个方面:

首先,立法层面存在空白。在法律层面,并未规定民事检察和解,这使得该项制度在法律上缺少支撑。虽然《人民检察院民事诉讼监督规则》第五十一条规定,“人民检察院在办理民事诉讼监督案件过程中,当事人有和解意愿的,可以引导当事人自行和解”;第七十三条规定,“有下列情形之一的,人民检察院应当终结审查:……申请人在与其他当事人达成的和解协议中声明放弃申请监督权利,且不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的;……”但上述规定只是对民事检察和解作了抽象描述,并没有详细规定具体操作流程、适用程序、法律后果等,这样不利于民事检察和解在实践中的规范适用。

其次,适用范围不明确。在司法实践中,究竟哪些监督类案件能够适用民事检察和解存在诸多争议,具体而言:第一,有观点认为其适用范围包括原审裁判没有明显错误,但双方当事人系亲友或邻里的案件。因为这类案件蕴含人情世故、渗透社会伦理,如果机械司法、就案办案,不仅不利于矛盾纠纷的化解,还可能引发新的冲突。如果适用民事检察和解,不仅可以抚平诉讼带来的创伤,还有利于亲情和友情的延续。第二,有观点认为,其适用范围包括原审裁判没有明显错误,但案情复杂、事实难以查清、当事人诉争标的属于历史遗留问题的案件。随着社会的发展变迁,此类案件涉及的一些法律和政策等都发生了不同程度的变化,且这种变化往往涉及多个政府部门,这时适用民事检察和解可以在平衡双方当事人利益的基础上,最大程度地化解矛盾纠纷。第三,还有观点认为民事检察和解的适用范围包括涉及群体利益,如果处理不当易激化矛盾、引发公共事件的案件;涉及原审生效裁判确有错误且符合抗诉条件,但当事人之间能够自愿达成和解的案件以及通过抗诉、再审改判难以执行回转的案件等。

再次,民事检察和解协议的效力不明确。在检察机关主持、引导下当事人签订的民事和解协议不同于在法院主持下签署的民事调解书,法院的民事调解书具有执行效力,而民事检察和解协议的效力难以被认定。另外,民事检察和解程序或者协议存在瑕疵时,案件当事人应当如何进行救济等问题尚不明确,只能依靠当事人之间的相互信赖执行。倘若当事人反悔,司法机关不能追究其法律责任,这样不仅影响当事人对民事检察工作的信任,还可能引发新的矛盾纠纷。

面对民事检察和解工作存在的困境,如何加以完善?笔者建议从以下几方面发力。

第一,完善法律规定,明确民事检察和解的地位、适用范围和协议效力。

一是明确民事检察和解的地位。民事检察和解是对抗诉和检察建议等监督手段的有益补充,在化解社会矛盾和促进社会和谐稳定等方面发挥着巨大作用。在民事检察和解中,检察机关既是法律监督者,同时还充当中间人角色,促成双方当事人之间自愿和解。需要注意的是,在促成和解的过程中,检察机关的地位应该是中立的。换言之,检察机关不应主导民事检察和解工作,仅在民事监督案件符合和解条件时,一方或双方主动向检察机关提出和解申请,在尊重双方意愿的前提下,检察机关才参与搭建平台,并充当中间人角色,促成双方和解。

二是明确民事检察和解的适用范围。当事人向检察机关申请监督的案件类型主要有以下几种:一是原审生效裁判认定事实清楚、适用法律正确,并无明显不当;二是原审生效裁判虽有瑕疵,但是不符合抗诉条件;三是原审生效裁判确有错误,符合抗诉条件。对于第一类,检察机关不适宜主动介入做和解工作,因为此时的民事检察和解会损害到司法权威。即便是双方当事人主动要求和解,检察机关也不应参与,而是应该释法说理,说服申请人息诉罢访或者引导当事人到法院作执行和解,以实现案结事了人和。对于第二类,如果双方当事人有和解的意愿,检察机关应该积极适用检察和解。这样不仅有利于化解矛盾纠纷,而且可以节约司法资源。对于第三类,要分情况予以讨论。如果标的额较小、影响不大且涉及当事人私权处分,这时可以依据当事人意愿进行民事检察和解;如果原审裁判存在严重事实认定错误、法律定性错误或者涉及审判人员违法犯罪、失职渎职等情形的,检察机关应该依法予以监督,因为涉及公权领域的事项,不应适用民事检察和解。

三是明确民事检察和解协议的效力。民事检察和解协议是民事检察和解制度的核心,其效力直接影响着当事人不履行和解协议时的权利救济程序。因此,法律有必要明确民事检察和解协议的效力。具体而言,要明确规定在一方当事人不履行和解协议的情况下,另一方当事人的合法权利该如何进行救济;要明确规定原审生效裁判有瑕疵,但是不符合抗诉条件的案件,当事人不履行已达成的民事检察和解协议,又向检察机关申请监督的,检察机关不再予以受理;要明确规定原审生效裁判确有错误,符合抗诉条件的案件,如果适用了民事检察和解程序,但当事人又不履行和解协议的。这时,检察机关应当恢复对原申诉案件的审查程序,并依法抗诉。

第二,规范民事检察和解的启动程序。

一是程序开启。针对当事人向检察机关作出和解意思表示的民事监督案件,如果是双方当事人协商一致同意和解,那么在检察机关审查办理案件的整个过程中,都可以开启民事检察和解;如果只有一方当事人有和解意愿,那么检察机关应该与另一方当事人进行沟通,必要时举行公开听证,充分听取案件当事人意见,消除彼此疑虑、减少对立情绪。针对检察机关可适用和解的民事监督案件,检察机关在对案件事实、证据、法律适用等方面进行初步审查判断之后,可以有针对性地提出该案适宜和解的建议,但民事检察和解程序的最终启动还要征求双方当事人的同意。

二是达成和解协议。从某种程度上来说,民事检察和解就是检察机关促成当事人达成和解协议的过程。检察人员要善于整合资源,向当事人释法说理,帮助和引导他们正确分析案情,促成和解。对于双方当事人最终达成的和解协议,检察机关要进行审查,审查的内容主要包括:协议是否违反法律、行政法规的强制性规定,有无串通损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的情形,有无以合法形式掩盖非法目的等等。另外,由于民事检察和解协议的内容可能与原审生效裁判不一致,所以,检察机关在适用民事检察和解程序办理监督案件时应当告知原审法院,并将民事检察和解协议书一并送达。

三是司法救济。通常情况下,民事检察和解协议是经双方当事人协商一致达成的,当事人对该协议的履行不会产生抵触情绪。双方当事人自愿履行完毕,检察机关就应当终止对案件的审查。但是,如果另一方当事人不履行协议,申请人要求对原申请监督案件重新审查的,检察机关就应当及时恢复审查,并依法作出决定。如果是申请人对民事检察和解协议反悔,不履行协议,要求检察机关恢复审查的,检察机关一般应当终止审查,除非有证据证实该和解协议系无效或者可撤销的。

第三,加强制度建设,健全民事检察和解制度的相关配套机制。

一是建立民事检察和解风险评估预警机制。民事法律关系纷繁复杂,某些民事监督案件如果处理不好,很有可能使得案件当事人心存不满,做出过激举动,进而缠诉缠访。检察机关适用民事检察和解程序办理案件时,可以通过建立风险评估预警机制,对案件风险进行预判,分析可能出现的风险因素及可能发生的不利后果,并制作相应的风险预警工作预案,并将案情、风险评估及相关情况报相关部门备案,做好应对准备。

二是健全民事检察和解考核机制。民事检察和解类监督案件的办理除了需要检察人员具备民事检察业务专业技能之外,还需要有足够的责任心,需要检察人员充分发挥自身的主观能动性。为此,必须健全民事检察和解考核机制,将运用民事检察和解程序办理的案件数纳入到考核项目中来,以恰当的激励机制来鼓励检察人员。这样,有利于激发检察人员做好民事检察和解工作的热情,更好地发挥民事检察职能作用,为维护司法公正、促进社会和谐稳定贡献检察智慧和力量。

(作者单位:湖北省仙桃市人民检察院)