全球观察：慎诉:推动轻罪案件程序分流

吴宏耀

(资料图)

□“慎诉”要求对于轻罪案件,应当从刑事司法目的角度出发,在审查起诉环节融入公共利益审查因素,通过“是否有起诉必要的审查”,合理运用刑事诉讼法赋予的不起诉裁量权,将那些没有起诉必要的轻罪案件分流出去,以实现更好的刑事司法效果。

□践行“慎诉”,既是贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的基本要求,也将推动我国刑事公诉制度的功能优化。

少捕慎诉慎押是党和国家在新的历史条件下确立的一项重要刑事司法政策。为贯彻落实少捕慎诉慎押的刑事司法政策,“两高两部”修改颁布了《关于取保候审若干问题的规定》。审查起诉,是检察机关公诉职能的重要内容,在刑事诉讼中具有重要作用,这也决定了检察机关在落实少捕慎诉慎押刑事司法政策方面具有重要职能优势,特别是在落实“慎诉”方面,应该充分发挥应有作用。申言之,究竟如何才能更科学、更公正地行使法律赋予的公诉职能,充分行使法律赋予的不起诉权力,直接关系我国刑事公诉制度的高质量发展。

正确把握“慎诉”基本内涵是贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策、推动刑事公诉制度高质量发展的关键。“慎诉”是适应当前我国刑事犯罪结构发生重大变化的必然要求。少捕慎诉慎押刑事司法政策是对我国刑事犯罪结构发生显著变化的积极回应,旨在严格、准确、规范把握逮捕、起诉、羁押的法定条件,将刑事强制措施、刑事追诉控制在合理且必要的限度内,实现惩罚犯罪与保障人权并重,最大限度发挥刑事司法对社会和谐稳定的促进作用。基于此,“慎诉”的核心意旨是:对于占比高达80%的轻罪案件,应当从刑事司法目的角度出发,在审查起诉环节融入公共利益审查因素,通过“是否有起诉必要的审查”,合理运用刑事诉讼法赋予的不起诉裁量权,将那些没有起诉必要的轻罪案件分流出去,以实现更好的刑事司法效果。具体而言,检察机关在审查起诉时,应当明确区分轻罪案件、重罪案件,采取差异化的刑事公诉政策:对于轻罪案件,应当在事实证据审查基础上,进一步审查人的因素,以决定对于犯罪嫌疑人是否具有诉诸刑事审判、处以刑事制裁的必要;通过起诉必要性的审查,对于符合起诉条件但没有追诉必要性的案件,检察机关可以依法作出不起诉决定,及时终止刑事追诉程序。故此,基于少捕慎诉慎押刑事司法政策的要求,“慎诉”旨在充分运用刑事诉讼法规定的各种酌定不起诉制度,推动检察机关秉持能动检察理念,敢于善于行使法律赋予的不起诉裁量权。

根据“慎诉”要求,检察机关对所有移送审查起诉的案件均应当审慎审查,严守法定起诉标准,慎重作出起诉决定。同时,在新形势下,尤其是面对高占比的轻罪案件,“慎诉”还意味着轻罪案件的程序分流功能,即:对于可诉可不诉的轻罪案件,检察机关应当敢于善于行使法律赋予的不起诉裁量权,逐步形成一种有别于重罪案件的刑事起诉政策。因此,践行“慎诉”,既是贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的基本要求,也将推动我国刑事公诉制度的功能优化。

检察机关应当秉持能动检察理念,积极探索轻罪案件的程序治理方案。随着轻罪案件占比持续上升,我国刑事犯罪结构已经发生根本性变化。而且,在大量轻罪案件中,被追诉人犯罪情节较轻、主观恶意较低,一般不具有明显的反社会人格,不存在实质意义上的人身危险性和再犯可能性。基于以上犯罪生态基本特征,在刑事追诉领域,应当根据轻罪案件及犯罪人特点,积极探索符合轻罪治理规律和要求的刑事检控理论。具体而言,对于轻罪案件及犯罪人而言,传统刑罚制裁在惩罚犯罪、改造罪犯方面的功能发挥实际上空间有限,而刑事诉讼活动的教育感化功能则变得日益重要。在此情况下,检察机关的检控理念也应与时俱进,即不能简单地将犯罪嫌疑人视为打击惩罚的对象,应当最大程度上释放司法善意,从教育改造的立场出发,既让其感受到法律的严肃性,感受到法治的力量和公正,也要帮助其充分回归社会。在此意义上,针对轻罪案件,检察机关应当以轻罪治理为导向,积极运用包括不起诉裁量权在内的非刑罚处理方式,促进犯罪嫌疑人认罪悔罪,充分发挥检察机关轻罪治理的社会治理功能。

检察机关应当持续完善审查起诉机制,依法行使法律赋予的不起诉裁量权。根据刑事诉讼法规定,检察机关享有以下不起诉裁量权:(1)检察机关对于犯罪情节轻微的案件享有酌定不起诉的裁量权。刑事诉讼法第177条第2款规定,对于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,检察机关可以作出不起诉决定。(2)检察机关在未成年人刑事案件中享有附条件不起诉的裁量权。根据刑事诉讼法第282条规定,附条件不起诉适用于可能被判处一年有期徒刑以下刑罚的特定犯罪类型案件;对于决定附条件不起诉的案件,检察机关在一定考验期内依然保留有继续追诉权;只有在考验期届满,符合法定条件的检察机关才正式作出不起诉决定。(3)检察机关对于特定认罪认罚案件享有“特殊不起诉”的裁量权。根据刑事诉讼法第182条第1款规定,犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实,有重大立功或者案件涉及国家重大利益的,经最高人民检察院核准,检察机关可以作出不起诉决定,也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不予起诉。此外,近年来,最高人民检察院积极推动涉案企业合规改革试点,有专家呼吁,要基于此积极探索企业犯罪附条件不起诉制度。概言之,检察机关的不起诉裁量权实际上是处于持续的改革完善过程中。

从“慎诉”出发,检察机关应当充分运用好样态丰富的不起诉裁量权。第一,敢于行使不起诉裁量权。一般认为,实践中影响检察官行使不起诉裁量权积极性的因素主要体现在两方面:一是在案件评查机制中,不起诉案件一直是案件评查的重点。例如,《人民检察院案件质量评查工作规定(试行)》第13条规定,批准或者决定逮捕后作不起诉处理的案件是需要予以重点评查的案件类型。应当承认的是,为保障案件处理的公正性,对不起诉案件进行评查具有其必要性;但也要把握好限度,避免可能会产生的负面效应。二是,从实践看,较之于起诉案件,不起诉案件的办案程序较为繁琐。例如,根据《人民检察院刑事诉讼规则》第370条规定,对于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,需要经过检察长批准,才能作出不起诉决定。而实践中,还可能存在为转移办案责任风险而将拟作不起诉决定的案件提交至检察委员会讨论的情形,这一定程度上都增加了案件承办检察官的工作量及相应风险。

鉴于此,为鼓励检察官积极行使不起诉裁量权,充分落实“慎诉”要求,应当对不起诉案件的评查和办案程序予以针对性调整,在保障案件处理公正性的基础上,尽可能为检察官减轻不必要的负担和压力。

第二,善于行使不起诉裁量权。检察机关不仅应当敢用不起诉裁量权,还应当善用也即“合法、合理”运用不起诉裁量权。具体而言,检察机关在审查起诉工作中,既要严格依法把握起诉和不起诉条件,依法适用不起诉;在充分而慎重考虑起诉必要性的基础上,“可诉可不诉的不诉”。另外,还应立足于公共利益、刑事政策等多方因素的考量,综合运用起诉替代措施,通过合理适用不起诉提升司法能力和办案效果。例如,对于涉及正当防卫、紧急避险、老人、妇女和未成年人的案件,因亲友、邻里、同学同事等纠纷引发的案件,符合不起诉条件的,检察机关在裁量权范围内应尽可能予以不起诉处理,并根据案件的不同情况,对被不起诉人分别适用训诫或者责令具结悔过,以及赔礼道歉、赔偿损失等措施。

(作者分别为中国政法大学国家法律援助研究院院长、教授,中国政法大学刑事司法学院博士研究生)