非法占用农地建造停车场受到处罚仍不整改 检察机关启动监督程序破难题

非法占用农地建造停车场受到处罚为何不整改?苏州虎丘检察机关依职权启动监督程序破难题

1.9万平方米农用地全部复原复绿

违建停车场紧邻城市高架桥

被占用的土地已恢复原状

日前,江苏省苏州市虎丘区检察院查办的一起行政非诉执行监督案,被最高检评为“土地执法查处领域行政非诉执行监督”专项活动优秀案件。此前,该案入选最高检2021年度土地执法查处领域行政非诉执行检察监督典型案例。

这起由基层检察院办理的案件,缘何多次受到最高检的肯定?苏州市虎丘区检察院的办案检察官们又是如何成功破解了农用地违占难题?这一切,要从一座“特殊”的停车场说起……

违建停车场拆除陷僵局

2013年4月,江苏某投资公司未经政府土地行政主管部门批准,建造了一座占地面积达1.9万多平方米的停车场。而这1.9万多平方米的土地,不是一般的建设用地,而是某村农用地。

2018年7月13日,行政主管部门依据法律规定,对该投资公司作出行政处罚,责令其退还非法占用的1.9万多平方米农用地,限期拆除地上新建建筑物和其他设施,恢复土地原状,并处罚款约29万元。谁知,行政处罚决定书和履行行政处罚决定催告书相继被送达该投资公司后,投资公司却在法定期限内既不申请行政复议,又不向法院提起行政诉讼,也不履行行政处罚决定所确定的全部义务。于是,行政主管部门于2019年4月15日向停车场所在的某区法院申请强制执行。法院裁定准予强制执行,并由某区政府组织实施。

2019年6月6日,某区政府发出《关于组织实施土地违法案件强制执行的通知》,委托该区浒墅关镇镇政府负责实施。浒墅关镇镇政府组织拆除了部分非法建筑和设施,恢复了部分土地,但占用农用地建造的停车场仍未拆除,且继续运营。

深入调查找到症结

2020年6月,虎丘区检察院在履职中发现了这一线索,并经调查得知,法院准予强制执行过去一年了,农用地仍然被违法占用,严重损害了国家利益,遂决定依职权启动监督程序。

随后,虎丘区检察院办案检察官调阅了法院非诉执行卷宗,依托该院与自然资源和规划部门建立的信息共享机制,查阅了《测绘成果报告》《土地利用现状图》(局部),询问了投资公司负责人,现场勘察了涉案地块。经全面调查,检察官得知,违法建造的停车场所在地区地理位置优越,物流业发达,大型重型货车路边违停问题颇为严重。于是,应当地发展需要,涉案的某投资公司便在拆迁后的一处城中村里建了一个大型停车场,专门用于物流企业停放大型车辆。在投资公司看来,停车场这块地并没有什么特别之处,他们建停车场是对闲置土地的“综合利用”,是为当地物流业发展需要提供“场地支持”,却不知这块地的土地性质是农用地。同时,由于地块周边企业物流需求大,停车场始终难以停止运营,更别说拆除了。这也是为何法院作出准予强制执行裁定后,实际的执行工作难以落实的重要原因。

一边是法院依法保护耕地作出的执行裁定,一边是地方发展需求导致的执行受阻,在“裁执分离”的背景下,两头难问题怎么解决?办案检察官们充分了解案情、确立监督重点。

立足职能寻求最优方案

通过查阅大量资料,办案检察官认为,最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》仅确立了国有土地上房屋征收领域以“裁执分离”模式为主导的强制执行方式,违法占地领域的裁执分离尚属探索范围。而事实上,法律未赋予任何行政机关强制执行的权力。

本案中,法院裁定强制执行由区政府组织实施、区政府又委托镇政府具体实施执行工作,均依据的是苏州市政府法制办在《关于印发行政复议行政审判联席会议纪要的通知》中的规定:国土资源行政主管部门对其所作行政处罚决定申请人民法院强制执行的,涉及建筑物拆除、责令交出土地等,裁定由县级人民政府组织实施强制执行,县级人民政府可以根据本地实际、委托当地乡镇政府组织实施。

根据职权法定原则,本案中区政府和镇政府并未承担行政法意义上的强制执行职责,不能因执行不到位而认定行政机关未依法履行职责,因此,该案不宜依此开展监督。

办案检察官通过多次现场调查后发现,违建停车场位于一处高架桥之下,大量重型货运车辆的行驶停靠,在一定程度上给高架桥桥梁结构带来安全隐患,频繁来往的货车有时还违规占用停车场外的道路,导致附近交通事故频发,对公共利益造成损害和影响。于是,虎丘区检察院于2020年7月24日向停车场所在的镇政府发出检察建议书,建议其及时组织行政处罚决定的强制执行事宜,严格实施执行行为,保障合法行政行为落实落地,维护好国家利益和社会公共利益。

积极协调推动共治共享

发出检察建议是推动执行的手段而并非目的。办案中,虎丘区检察院还同步调查了解各方利益需求,积极发挥部门间的沟通协调作用,推动多部门共治共享,努力实现案结事了政和。

办案检察官多次与镇政府、区资规部门、投资公司、物流企业、停车场周边商户等召开圆桌会议,明确在国家开展农村乱占耕地建房专项整治工作的大背景下,非法占用农用地建设营利性停车场,既违反了国家法律法规政策,也对立交桥、公共交通安全等造成负面影响,拆除停车场不仅是依法保护耕地的要求,也符合公共利益最大化需求。而对于周边物流企业的停车诉求,检察机关建议由镇政府统一、合法规划予以保障。

2020年9月5日,检察机关收到镇政府回函,表示已要求某投资公司整改违法项目,该公司已安排施工单位进场,对停车场进行拆除,预计于同年9月底前拆除和清运现场硬化场地,恢复土地原状。

由于镇政府的高度重视和全力配合,加上周边企业、商户的理解,检察建议得到全面采纳与落实,停车场被顺利拆除。

如今,被违法占用的1.9万多平方米农用地不仅全部恢复原状,并且种上了植被,周边交通环境也得到了明显改善。