如何加强对涉市场主体行政生效裁判的有力监督

如何加强对涉市场主体行政生效裁判的有力监督

——以因公共利益需要被提前收回采矿权申请行政补偿类监督案为例

加强涉市场主体行政生效裁判监督,是检察机关贯彻落实党的二十大和中央经济工作会议关于“依法保护民营企业产权和企业家权益”重要精神,深入开展行政检察护航法治化营商环境“小专项”活动、依法能动履职平等保护各类市场主体产权和合法权益的重要举措。本文以一起因公共利益需要被提前收回采矿权申请行政补偿案件为例,详细探讨对此类案件开展行政生效裁判监督时,需要实质审查的要点,以期为提高对此类案件的检察监督质效带来思考和启发。

【资料图】

一、主要案情及诉讼过程

某矿业公司(下称“矿业公司”)是私人独资企业。2006年12月25日,该公司与所在县国土局(2019年后其职责并入县规划和自然资源局)签订了采矿权有偿出让合同,取得了矿区范围为0.5415平方公里的矿业权。2009年12月30日和2013年9月2日,双方又分别签订了采矿权补充合同,明确该采矿权为“一次性整体出让”。2012年9月30日,矿业公司最后一次取得采矿许可证,有效期至2016年9月30日止。

2016年9月29日,某市政府发布水污染防治行动计划,开展采矿行业专项整治,要求在2016年底前完成对4家矿山的关停。2017年5月2日,县政府出台常务会议纪要,要求“国土部门加强矿山开采管控,地下矿山禁止开采,现有矿山原则上到期后关停”。对矿业公司于2016年7月2日和同年9月12日先后两次提出的采矿许可证续期申请,县国土局均未上报,也未作出许可与否的决定。矿业公司即关停该矿区,并编制2016年矿山储量年报。

2020年5月15日,矿业公司和其他两家矿业公司共同向县规划和自然资源局提出补偿申请。该局于同年6月23日作出信访事项处理意见书,认为原有合同到期,采矿量已超过原有合同的保有量,决定不予赔偿。矿业公司认为,县政府常务会议纪要中所明确的“地下矿山禁止开采”的内容,经该局执行外化后,对公司的权利义务产生了实质影响,是对外发生法律效力的行政行为,并导致矿区关闭,实质上是变更或者撤回了矿业公司的矿业权,终止了公司的生产经营活动。依据行政许可法相关规定,矿业公司为获得补偿提起行政诉讼。

行政判决书显示,一审法院判决驳回了矿业公司的诉讼请求。矿业公司不服,提起上诉。2021年4月16日,二审法院判决驳回上诉,维持原判。矿业公司后向某省高级法院申请再审,于2022年7月28日被裁定驳回再审申请。

二、案件争议焦点

(一)关于县级政府常务会议纪要是否对外发生法律效力的问题。县级政府会议纪要是否具有法律效力、是否为对外发生法律效力的行政行为,是本案的争议焦点之一,很大程度上决定了对本案涉及的法律关系应适用行政诉讼法调整,还是应作为普通民事合同法律关系适用民事诉讼法调整。

(二)针对矿业公司的两次延期申请,相关行政部门未予上报、未作出许可与否的决定是否系“变更或撤回已经生效的行政许可”的行政行为,是本案一审、二审、再审中最具争议的问题,直接决定了原告可否根据行政许可法第八条的规定申请行政补偿。

(三)关于行政补偿标准的问题。本案中,原告(再审申请人)请求被告(被申请人)补偿设施等财产损失,并根据矿山储量报告和采矿权价值统计表请求补偿残留矿产损失。虽然本案三份裁判文书中均未对行政补偿标准作审查分析,但实际中,行政补偿标准往往也是争议焦点之一。

三、主要分析意见

(一)关于县级政府常务会议纪要的对外法律效力问题。笔者查阅了最高人民法院相关行政裁定书等资料后认为,在审判实务中,会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文,属于内部行政行为,通常不对外发生法律效力,也不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。会议纪要对外发生法律效力应满足两个条件:一是会议纪要的内容直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务;二是会议纪要通过一定方式外化,外化的方式包括行政机关将会议纪要作为行政决定送达或告知当事人,或行政机关将会议纪要直接予以执行,当事人在执行过程中知晓会议纪要内容等,否则会议纪要不发生外化效果。会议纪要外化的途径应当限于正当途径,如果通过私人告知等非正当途径告知会议纪要内容的,不属于以法定途径正式发布,则该会议纪要便没有对外产生法律效力,也不具有强制执行力,不属于行政诉讼受案范围。具体到办案中,笔者认为,在法院审理和检察机关审查中,都应对政府会议纪要的法律效力进行审查认定。

(二)关于行政机关未作出许可与否的决定是否系“变更或撤回已经生效的行政许可”的行政行为问题。本案中,原告认为,国土资源部门的审批事项公开目录为依法的行政许可,且根据双方签订的采矿权出让合同中“采矿许可证有效期届满前可办理延续手续,且非因社会公共利益需要收回的都应准许延续”的规定,该行政许可应被认为是肯定能获延续的、已经生效的许可,而被告“变更或撤回已经生效的行政许可”,故根据行政许可法第八条申请补偿。

笔者认为,根据行政许可法第五十条规定,行政机关应当根据被许可人的申请,在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定;逾期未作决定的,视为准予延续。本案中,被告(被申请人)未将原告(再审申请人)的申请及时上报且未予处理明显不当。这类情形是否可根据上述规定被“视为准予延续”,进而提出行政补偿请求,也值得检察机关和审判机关审查确认。

(三)关于行政补偿标准的问题。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》,“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的,一般在实际损失范围内确定补偿数额。”本案中,矿业公司的事项属于行政许可法第十二条第(二)项规定的情形,即有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项。因此,对于取得采矿许可证的企业来说,应当以其实际投入的损失来确定补偿数额,一般包括建设厂房、机器设备投入,平整土地等,企业停产停业损失一般不包含在内。预期收益不属于实际损失,法院一般不予以支持。为勘探支付的勘探成本和利息、人工工资等损失,应结合实际情况酌情予以支持。

笔者认为,本案中,矿业公司要求补偿设施等财产损失及残留矿产损失应否予以支持,检察机关应结合上述规定和具体情形,并结合人民法院发布的相关典型案例予以深入审查。

四、对此类案件开展行政检察监督的启示

针对此类案件,当事人不服再审裁定,可依法向检察机关申请法律监督。结合今年最高检关于开展行政检察护航法治化营商环境“小专项”活动的要求,检察机关应依法妥善办理此类涉市场主体权益保护的行政许可、行政补偿等行政生效裁判监督案件。

一是对生效裁判确有错误,严重损害市场主体合法权益的,依法提出监督意见,并加强跟进监督和跟踪问效。二是持续加强行政执行监督,对行政机关怠于执行生效裁判内容,损害市场主体合法权益的,应依法予以监督。三是把促进行政争议实质性化解贯穿于行政检察监督办案全过程。综合运用抗诉、检察建议、公开听证、司法救助等方式,为企业发展排忧解困,解决企业正当诉求。对于确因公共利益需要作出行政决定,但未给予企业合理补偿或者赔偿的,应注重加强相关法律政策研究,加强与行政机关的沟通协调,提出精准的监督意见。四是结合办案推动诉源治理。在办理个案的同时,应加强类案监督,针对影响市场主体健康发展的普遍性、苗头性问题,综合运用检察建议、专题报告等方式,向当地人大、党委报告,向政府通报情况,督促相关职能部门依法纠错或改进工作,促进系统治理和源头治理,依法维护市场主体合法权益。

(作者单位:最高人民检察院)