正确理解和适用行政公益诉讼中的“整改期”

要点提读

◎行政公益诉讼本质上是诉权、是司法救济权,权利受到侵害时要及时主张诉权,确保权益得到及时救济。因此,检察机关在确定行政机关整改期限时,应当充分尊重客观实际,尊重检察权、行政权、诉权运行规律。

◎整改期不等同于履职回复期,可以缩短、可以延长、可以中止,对整改期满的认定应当把握好行政机关依法履职完毕和检察机关整改期限审查确认两个标尺。

根据《人民检察院公益诉讼办案规则》(下称《办案规则》)第七十五条第二款第(七)项“《检察建议书》应当包括以下内容:……(七)行政机关整改期限”和第四十七条第一款“人民检察院办理行政公益诉讼案件,审查起诉期限为一个月,自检察建议整改期满之日起计算”的规定,检察机关制发诉前检察建议书应当明确整改期限,整改期满是行政公益诉讼诉前程序与诉讼程序的联结点,至关重要。如何正确理解行政公益诉讼中整改期限的规定,笔者浅谈以下几点思考。

确定整改期限应当符合客观规律

行政公益诉讼受案范围较广,不同领域案件整改难易程度不同,同一领域案件形成原因复杂,整改期限也有所差别,不能一概论之。从法律监督视角看,行政公益诉讼是检察权对行政权的监督,应当符合检察权、行政权运行规律,既要体现监督本质,又不能过度干预行政权运行。从诉讼本质来看,行政公益诉讼本质上是诉权、是司法救济权,权利受到侵害时要及时主张诉权,确保权益得到及时救济。因此,检察机关在确定行政机关整改期限时,应当充分尊重客观实际,尊重检察权、行政权、诉权运行规律。

尊重客观实际,坚持实事求是。检察机关在确定整改期限时应当从案件实际出发,充分考虑违法事实形成的客观原因、整改难易程度、整改程序繁琐程度、整改的紧迫性和其他客观影响等实际情况。

尊重检察权运行规律,精准监督。检察机关作为国家的法律监督机关,负责监督法律的正确统一实施,行政机关违法作为或不作为是不正确履行法律规定的表现,检察机关必须主动作为,要求行政机关及时予以纠正,体现监督的主动性。同时,法律监督也是检察机关的法定职责,履行职责应当遵循程序规范、履职高效等原则。

尊重行政权运行规律,给予合理期限。行政机关收到检察建议书后,需要按照行政管理规定程序进行调查核实,并按照内部流程研究决定是否接受或采纳检察建议书,若有异议可以按照规定程序申请复核。行政机关采纳检察建议内容后重新履职纠正违法行为或不作为,需要按照法律法规规定的程序逐步进行。检察机关确定整改期限时,要充分考虑到上述履职行为的法定期限和合理期限。

尊重诉权规律,及时救济受损权益。行政公益诉讼诉前检察建议发出前,国家利益或社会公共利益已经受到侵害或受到严重威胁,必须及时采取措施救济受损权益,防止损失进一步扩大,这就要求检察机关、行政机关尽快履职尽责。

整改期限的表述方法

《办案规则》要求检察建议书中必须写明行政机关整改期限,但未对整改期限的期间作出具体要求,最高检也只是在2018年印发的《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》中规定:行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内或者紧急情形下的十五日内依法履行职责,并将办理情况及时书面回复人民检察院。据此,实践中,检察机关通常以两个月或紧急情况下十五日作为行政机关的整改期限。

值得注意的是,整改期限不完全等同于履职回复期。整改期限应该是指行政机关依法履职整改并完成整改验收的期限,而这里的两个月或十五日,只是行政机关的履职回复期,仅表明行政机关在该期限内正确履行了监管职责,并在积极履职办理中,从“并将办理情况及时书面回复人民检察院”中可以得到验证。当然,行政机关也完全可能在该期限内完成整改验收,此时履职回复期与整改期限重合,甚至整改期限短于履职回复期。正因为整改期限不完全等同于履职回复期,才有行政机关在两个月内或十五日内无法完成整改,进而协商延长整改期限,审查起诉也才不会简单将两个月或十五日期满作为审查起诉期限的起算点。实践中,整改期限可以有三种表述方法:

一是参照履职回复期确定整改期限,即将两个月或紧急情况下十五日作为整改期限来确定。实践中大多数案件可以按照该表述来确定整改期限,但对历史形成原因复杂、涉及多部门协调配合、整改报批程序繁琐、整改难度大、整改见效慢等行政公益诉讼类案件不适用,不具有普遍适用性。

二是根据个案客观实际明确规定整改期限。这种方法最直接明了,但仅适用于能够明确行政机关法定履职期限或有客观证据表明行政机关履职整改需要该合理期限类案件。因有过度干预行政权运行的嫌疑,一般不建议采取该种方法。

三是整改期限折中融合表述。将整改期限表述为“行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内(或者紧急情形下的十五日内)依法履行职责,若确因客观原因无法按期完成整改的,应当在两个月整改期满回复中明确后续整改的详细方案和整改期限或者与检察机关协商,重新确定整改期限”,该种方法充分尊重了行政机关行政管理的独立自主,也表明了检察机关公益诉讼监督的刚性要求,为审查起诉期限的起算明确了标准,具有普遍适用性。

审慎适用关于整改期内中止审查的条款

《办案规则》第七十八条第一款规定:行政机关在法律、司法解释规定的整改期限内已依法作出行政决定或者制定整改方案,但因突发事件等客观原因不能全部整改到位,且没有怠于履行监督管理职责情形的,人民检察院可以中止审查。也就是,检察机关可以在行政机关整改期限内中止案件审查,但必须审慎适用该条款,防止检察官滥用检察权和怠于履行检察权,致使国家利益和社会公共利益得不到及时救济,从而与公益诉讼的价值追求背道而驰。

必须严格理解适用中止审查的条件。整改期限内中止审查应当同时满足三个条件:一是行政机关必须在整改期限内作出了行政决定或制定了工作方案,即行政机关在依法重新正确履职中,且取得了阶段性工作成效。二是因突发事件等客观原因不能全部整改到位。这里需要特别注意,不能全部整改到位是因为发生了突发事件等,对“等客观原因”可以结合案件实际作适当理解,但不宜扩大理解,必须与突发事件相当,如不可抗力、疫情管制、洪水等自然灾害以及客观情势发生重大变更导致整改难度明显加大等情形。同时还必须是客观原因,不能是行政机关主观原因导致,如领导换届、人员调整、审批程序繁琐等。三是行政机关必须一直在积极履职,没有怠于履职、消极履职。对是否怠于履职、消极履职的审查,需要结合行政机关的法定职责和办案规范流程来作出认定。行政机关依法制定了整改工作方案,如果只是工作方案中预计完成的时间超过了检察建议书中的整改期限,此时应当是申请延长整改期或者重新协商整改期,而不是采取中止审查,因为没有发生突发事件等客观原因;如果在整改方案实施过程中,因疫情影响导致关键设施设备或技术人员无法按期到位,可能导致整改期限被延误,检察机关可以适用中止审查。

必须严格适用中止审查程序。一是中止审查的时间节点,应当是自行政机关在整改期满回复或书面来函明确告知因突发事件等客观原因可能导致无法按期完成整改之日起及时审查,作出是否中止审查决定,审查时间原则上不得超过七个工作日。二是中止审查必须依申请或依职权启动调查,核实中止审查情形后依法作出,不能单凭办案检察官主观臆断猜测。三是拟作出中止审查的,应当提交检察官联席会讨论审慎作出中止审查决定。四是作出中止审查决定的,应当按规定程序报请检察长批准决定。

必须跟进调查并及时恢复审查。中止审查决定作出后,检察机关仍然需要跟进调查中止原因消除情况,自原因消除之日起七个工作日内作出恢复审查决定,及时督促行政机关重新履职整改。

如何认定行政机关整改期满

根据《办案规则》,自检察建议整改期满之日起计算审查起诉期限,即整改期满之日由诉前程序转入诉讼程序,因此,对整改期满的理解与认定是检察机关规范司法办案的重要一环。如前文所述,整改期不等同于履职回复期,可以缩短、可以延长、可以中止,对整改期满的认定应当把握好行政机关依法履职完毕和检察机关整改期限审查确认两个标尺,具体表现为四个方面:

一是行政机关在履职回复期内书面回复整改完毕的,表明行政机关已经全面履职完毕,检察机关应当在收到行政机关书面整改回复之日起及时跟进调查,但仍然要以检察建议书中确定的整改期限届满之日作为整改期满之日,若跟进调查发现行政机关履职整改不到位,可以要求行政机关在该期限内继续整改。二是行政机关在履职回复期书面回复制定了整改方案或措施,且方案或措施中明确了完成整改时间节点的,若检察机关审查后没有书面提出异议,以方案中最后整改完成时间节点期满认定整改期满之日。三是检察机关对整改方案或措施中的最后整改时间有异议,经检察机关与行政机关重新协商确定整改期限的,将该期限届满之日认定为整改期满。四是检察机关在整改期限内依法作出中止审查决定的,中止审查期间不应计入整改期限,但作出中止审查决定前的期限应当计入整改期限,而不是重新计算整改期限。

整改期限是督促、规范检察机关和行政机关依法履职的重要保障,也是督促维护国家利益和社会公共利益的重要保障,还是检察建议刚性的具体体现,司法实践中应当正确理解适用和规范表述。

(作者单位:重庆市人民检察院第三分院)