完善强制报告制度的发力点和创新点

侵害未成年人犯罪案件通常具有隐蔽性较高、救济不及时等特点,这也是惩治此类犯罪面临的难点。侵害未成年人案件强制报告制度有利于尽早发现线索,精准打击犯罪,但司法实践中还存在制度失灵、运行不畅等问题,亟需解决。

一、强制报告制度运行中的难题

首先,关于“强制报告的情形”范围偏窄。未成年人保护法第11条规定,需要强制报告的情形为“发现未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面临其他危险情形的”。对于如何理解“身心健康”,法律并没有进一步的解释。《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见(试行)》(下称《意见》)第4条列举了“未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面临不法侵害危险”的八种具体情形,但这些规定共同指向了身体暴力、性暴力,却未将精神暴力纳入其中。对未成年人实施精神暴力的行为,对未成年人产生的持续性损害不容忽视,但目前并未将其纳入强制报告范围。

其次,强制报告受理部门的设置缺乏统一和协调。未成年人保护法第11条规定的强制报告受理部门为公安、民政、教育等有关部门,而《意见》将公安机关列为强制报告的受理部门。多部门受理的制度安排极易导致“多头报告”,特别是在未成年人保护领域,在各个部门协同机制不够完善的情况下,多部门受理的结果可能是错失最佳救助时机。然而,将公安机关规定为唯一受理部门也存在问题,若所有情形都不加区分地向公安机关报告,可能会因基层公安机关警力不足而导致“报了白报”。而且,人们一般都认为只有产生严重后果才向公安机关报案,以公安机关为受理部门,极可能错失早期介入的时机。

再次,责任规定不明确。强制报告制度只是原则性地设定了未履行报告义务的主体应承担相应的行政责任或刑事责任,并未依据责任主体的性质细化责任承担。当前,强制报告义务主体包括国家机关、法律法规授权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员,密切接触未成年人行业的各类组织及其从业人员。未成年人保护法第117条规定,未履行报告义务造成严重后果的,由上级主管部门或者所在单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。这里的处分是行政处分,可以适用于公职人员,却忽视了相关组织及其从业人员的法律责任。《意见》第16条规定,对于未履行报告职责、构成犯罪的,应当依法追究刑事责任。对于国家机关工作人员而言,未履行报告义务造成严重后果并构成犯罪的,可依据渎职犯罪等追究其刑事责任,但对于非国家机关工作人员如何追究刑事责任,则缺乏相应规定。

最后,对强制报告主体的保护措施不够完善。在保障措施上,《意见》分别从保密条款和免责条款对报告主体予以保护,明确要求对报告人的信息进行保密;对因履行强制报告义务而发生的纠纷,报告人不承担法律责任。同时增加奖励条款,以激发报告主体履行义务的积极性。然而,报告主体最为担心的其实是自身安全问题,《意见》对此未有涉及。如果不能解决“打击报复”的后顾之忧,制度的有效运行是不可期的。

二、优化强制报告制度的建议

首先,扩大报告适用范围。精神暴力对未成年人的伤害不亚于身体暴力,长期遭受精神暴力容易出现情绪表达障碍、性格扭曲等。世界卫生组织早已将精神暴力纳入儿童虐待的四种基本类型之一,我国反家庭暴力法亦将精神暴力纳入“家庭暴力”范围之中。因此,建议在《意见》第4条所列举的八项具体情形之外,增加一项精神暴力适用情形,如“未成年人精神上存在明显恐惧、焦虑和抑郁等情况。”

其次,明确受理部门、细化处置流程。第一,将民政部门设置为初步筛选报告的部门。民政部门原本负责儿童福利等相关工作,对报告内容更具有处置能力。同时,民政部门能够对接儿童福利机构、未成年人救助保护机构、社会服务机构等,接受报告伊始就能根据未成年人处境施以不同的救助、保护。作为初步筛选的民政部门,其工作核心在于核实报告内容、判断案件风险等级。对于低风险情形,民政机关自行或联合居(村)民委员会、儿童福利机构、未成年人救助保护机构、社会服务机构等一同处理。对于中高风险情形,应立即移交报告的最终受理部门。第二,将公安机关作为报告的最终受理部门。这样既减少公安机关的办案压力,又能保障受理部门的权威性。对于民政部门移送的中高风险案件,公安机关采取形式审查的立案标准,即认为有犯罪事实的就应立案。检察机关应当重点加强对侵害未成年人案件的立案监督。第三,建立信息共享平台。为加强民政部门和公安机关之间联动,两部门应该成立专业、专门的强制报告小组或部门,建立信息共享和业务协同机制,联合解决问题。

再次,细化未履行报告义务的责任承担。第一,对于未履行报告义务的公职人员作出警告、记过、降职等政务处分;对于未履行报告义务的社会组织,根据后果的严重程度作出罚款、吊销营业执照等行政处罚。第二,慎究刑事责任。报告主体并非未成年人权益的直接侵害者,追究过重刑事责任,难以被公众接受,甚至影响该制度的推广实施。对于国家机关工作人员未履行报告义务造成严重后果并构成犯罪的,可参照渎职罪等职务犯罪追究相关人员的刑事责任;对于非国家机关工作人员恶意瞒报、迟报、谎报并造成严重后果的,可采取“单位+个人”双处罚模式。

最后,加强对报告主体的人身保护。第一,允许匿名报告的方式。相比保密措施,匿名报告更具有秘密性,有助于消除报告主体的疑虑。第二,增加人身安全保护规定。因履行报告义务导致报告主体面临打击报复等危险时,公安机关应提供安全保护、心理咨询、法律援助等服务。在报告主体遭受严重侵害,侵害人无法赔偿时,公安机关应联合社会服务机构提供合理的社会救助。

当然,要进一步落实强制报告制度,加强相关法律规范的衔接也是必要的。例如,可在教师法、执业医师法、居民委员会组织法等中增设关于强制报告制度的规定,如此才能形成周密的强制报告制度体系。同时,要通过宣传培训加强强制报告主体的法律意识,使其能够准确把握报告情形、报告流程以及相关的保障措施;要对受理部门及相关人员进行专门培训,使其充分掌握强制报告制度理念,积极落实好制度;要加强普法让公众了解、支持该制度,成为强制报告的参与者、监督者,共同保护未成年人合法权益。

(本文是教育部重点研究基地项目“当代西方人权理论研究”的阶段成果)

(作者单位:西南政法大学)