江苏南京:上门听证解开矛盾症结,老年公寓重获生机

关停了托老所,那些无儿无女、生活困难的老人们谁来管?江苏省南京市检察院组织召开上门听证会,一并化解民事纠纷和行政争议,为申请人打开心结,更为老人们解决后顾之忧。

托老所关停之后

“托老所要是没有了,这一屋子的老人怎么办?谁来管?”

看着江苏省南京市某社区托老所一屋子的老人,曾获评“南京好市民”的托老所所长老李满面愁容。

对于行政机关而言,关掉这个社区托老所也是“挥泪斩马谡”的无奈选择。整改通知书下达之后,托老所一直未能解决安全隐患,而且周围邻居持续投诉,尽管直接关停实属下策,但又不得不为之。

关停托老所已经让老李倍感焦灼,当地媒体的一篇报道中“黑养老院”的用词更让他难以接受。积聚在心中因不被理解、不被认同而产生的情绪终于爆发出来,他由此走上了打官司、讨说法的道路。

两年多的诉讼,让年近80岁的老李倍感沧桑。随着南京市检察院的介入,事情终于迎来转机。

一生热衷公益,却被扣上“黑心”的帽子

1946年出生的老李,阅历丰富:当过兵、下过岗,做过菜贩子、开过出租车。1998年,感伤于老伴儿离世的孤单,他卖掉房子,向银行贷款办起了养老院。

“希望老百姓都能住得起养老院。”响应政策号召,十多年来,老李曾开办过多家托老所,南京某社区的托老所就是其中一家。

2007年,该社区所在街道将社区养老用房出租给老李,用于解决社区内老人的养老问题。随后,老李在民政局办理了注册登记,经营期限至2018年12月31日。托老所收费低,一开张就吸引了社区内外的老人、残疾人入住。老李也干得很认真、很起劲,努力为他们提供生活起居、文化娱乐、康复训练、医疗保健等多种服务。

托老所开办以后,得到了民政部门、街道和社区的大力支持。“大概是到2017年5月,我们托老所的寄养老人将近20人,其中年龄最大的93岁,大多数是社区的低保户,没有子女,也没有收入。脑梗老人占一半,还有失明老人、精神病患者等。”老李向记者介绍,这些老人由社区居委会提供补贴进行托养。

随着时间的推移,托老所也逐渐暴露出一些问题:电路老化,有触电隐患;长期未能开展消防演练,消防逃生通道不畅;卫生状况较差,通风不畅。此外,还存在着不同程度的私搭违建。“托老所建在居民小区院内,虽说方便了养老,但也引发了一些居民的不满。比如,垃圾堆放太多、挤占了公共设施等等,邻里矛盾也比较突出。”一份曾上报给区民政局的《托老所安全隐患报告》中这样写道。

基于上述原因,2017年8月9日,辖区民政局以托老所水管锈蚀、消毒柜报废仍然使用、冰箱内生熟食品未分开存放等为由发出整改通知书,要求某社区托老所限期整改。因未完成整改任务,2017年8月30日、9月7日,民政局联合街道办事处、公安机关等,对托老所进行了现场执法并将其关停。

执法过程中,当地媒体以《黑养老院取缔遇阻挠,记者再探某养老院》为题进行现场报道。

熟悉老李的人都知道,这么多年他热心公益,也倍加珍视自己的名誉。一辈子都在踏踏实实地做事,自己用心维护的托老所却突然被扣上“黑养老院”的帽子,这在老李看来,兹事体大。

“我的证照齐全,说我是黑养老院,我不服气,我非要打官司跟他们论论理!”在将某社区托老所的寄养老人“转移”至自己运营的最后一家托老所安顿妥当后,2019年11月,老李将涉事媒体诉至法院,认为该媒体刊发的报道损害了其个人名誉,要求该媒体赔礼道歉,并赔偿其精神损失费。

由于那篇报道的对象主体是某社区托老所,相关词语的适用对象也是该托老所,即使老李是托老所的法定代表人,但在法律上,涉事报道与其个人无关。明知诉讼存在障碍,但老李的朴素认知让他铁了心要为自己讨个公道。“人家到我这儿养老也是认准我这个人,我也是受害者,所以必须得给我正名。”

在经历了起诉、上诉、申请再审均败诉之后,老李决定向南京市检察院申请监督。

走访调查后,发现纠纷背后的社会难题

南京市检察院受理该案后,与老李取得了联系。在与老李的电话沟通中,军人出身的该院第六检察部检察官助理仇必林意识到,该案涉及的问题并不只是名誉权侵权这般简单。

在此后的一次当面沟通中,仇必林了解了老李的过往——他先后参与过江苏盐城龙卷风灾害、青海玉树地震和九寨沟地震灾害的救灾志愿照护服务,荣获过“南京好市民”称号,经营的养老机构也曾获评“江苏诚信优质服务单位”。

仇必林转业前在部队干休所服役,他能体会到长年照顾老人的不易,特别是像社区托老所这样的低档养老机构,在人手不足、设施不够、条件不好的情况下,事无巨细,都得自己去做。细心的仇必林还了解到,在案涉的社区托老所之外,老李还经营着一家老年公寓,政府分流部分老人去其他托老所后,老李还带了一部分老人去了那家老年公寓。

几次沟通后,老李也透露了自己的其他“困扰”——民政部门关停某社区托老所后,还拖欠了他十几万元的养老补贴,他也一直在为此事奔波。

“法院的裁判并没有问题,即便是老李以托老所的名义去起诉,也没有直接证据证明媒体报道带来的损害后果。”由于这件民事官司背后还伴随着行政纠纷,在仇必林看来,直接结案并不能解决申请人的实际问题。

之后,仇必林实地走访了老李仍在经营的老年公寓。老年公寓地处一沿街居民楼的一层,不大的两间门市房凑成了160平方米、分割为10间房的老年公寓,里面托养了12位老人。而他们中的大多数人都是社区送养的无儿无女且缺乏自理能力的老人,有4个护工为这些老人提供日常护理。

“硬件一般,人多物杂,卫生环境还有较大改善空间,搞不好还要面临被关停的命运。”老李向仇必林表达了自己的担忧。

“父亲患上老年痴呆,住在家里没人看管,他就会乱跑。我们有小孩要抚养,白天要上班,收入又低,好一点的养老院我们送不起,虽然知道这里的环境不行,但好歹离家近,也只能往这里送了。”一位寄养老人的家属对仇必林说。

“其实,关停低档托老所,社区也有困难。”走访中,社区工作人员介绍说,“依照民法典规定,无民事行为能力或限制民事行为能力的成年人,没有依法具有监护资格的人监护的,由民政部门或居委会担任监护人。社区监护以后,只能送到养老院托养,但是现在好一些的养老院收费标准都偏高,社区的经费有限,只能送到一些收费便宜的低档养老院。”

在社区看来,老李经营的托老所曾经确实发挥了很大的作用。“一些养老院不接收的低保户、残疾人等困难群众,老张的托老所都能接纳,满足了最基本的养老需求,确实是给我们解决了大问题,这个‘托底’很重要。”居委会主任评价说,老李多年来从事养老服务,口碑不错,服务的性价比很高。

“我干这行其实不赚钱。”老李算了一笔账,对于送养老人,居委会每个月只能承担2200元。“减去人员工资、房租、水电等耗费后,所剩无几,很难有余下的资金改善条件。目前剩下的这家老年公寓,也是勉强维持经营。”老李无奈地表示。

“大家伙儿都知道老李很有爱心,也是合法经营,但他已年近80岁,我们担心他的精力跟不上了,而且他的托老所硬件设施落后,管理理念、方法也很老套,不太符合时下社会的发展。”区民政局有关负责人对仇必林解释说,“这种情况下,老人的安全问题怎么解决?我们并不是推脱自己的责任,可一旦发生安全事故,后果不堪设想!所以就在托老所房屋租赁协议到期的时间节点,我们关停了那家社区托老所,对老人也进行了妥善的分流安置。”

经过多方走访、调查,仇必林发现,案件的背后其实隐藏着一个巨大的社会问题——对于那些不太富裕或者生活困难的老年群体而言,高档的养老机构住不起,中档的养老机构又不收,谁来满足他们的养老需求?

几十年前,如果说自己在部队干休所的工作,是一种责任与担当,那如今折射在老李身上的,则是崇老敬老的社会风尚和中华民族的传统美德。再次面对这位耄耋之年的老人,仇必林有了另外一种感觉——其行可嘉、其情可悯。

“如果能够在民事检察监督环节一并化解相关矛盾纠纷,既可以免去老李再次以托老所名义重复起诉的奔波之苦,又能帮助其解决一些实际困难,还能促成行政争议的解决,避免矛盾激化进入行政诉讼程序。”仇必林告诉记者,谁都有老的时候,如果能通过检察办案解决老有所养的问题,对于社会而言,也是一大益事。

就这样,按照南京市检察院监督线索移送机制的要求,仇必林将了解到的情况作为监督线索,也移送给了负责行政检察工作的同事。经上报院领导,南京市检察院决定将该案由院领导“承包”,与民政部门、街道办事处、社区居委会一起,解决老有所养的问题。

上门听证解开矛盾症结,老年公寓重获生机

“既要让老李充分表达意见,又要对法院判决释法说理,让当事人接受司法裁判。更重要的是要争取相关部门和社会各界共同关注低档养老机构的经营困境。”自打包案后,如何实现这一办案目标始终萦绕在南京市检察院检察委员会专职委员张宁生的心头。

“不要把问题局限在民事检察条线,虽然是对民事案件的监督,但要争取在检察环节把问题解决掉,不要将问题再推向社会。”在讨论案件过程中,张宁生的这番话启发了南京市检察院第六检察部负责人张英姿。

“恰逢最高检提出了‘融合’的工作要求,那能不能与行政检察部门、控申部门的同事一起,通过召开上门听证会,既化解民事纠纷,又解决行政争议?”张英姿回忆起当时的办案思路。

经过走访、沟通,张英姿与相关行政部门达成了召开检察听证会的共识。行政机关也表示,将及时研究解决老李反映的拖欠补贴的问题。

2022年元旦后不久,在某社区服务中心,一场为解决老李烦心事的检察听证会召开,民政局、街道办的有关负责人应“约”而来。人大代表、政协委员以听证员的身份参加会议。

“大家都清楚老李的事情,今天在这里,咱们就打开天窗说亮话,争取把问题解决在听证会上。”在张宁生的主持下,老李开始了他的发言。

“我收养的都是别的养老院不收的人,价格在2000块左右,包吃包住。

“多年来,我协助政府解决了老年人养老的难题,我证照都办理齐全了,如果没有我们这种小的托老所,就不会发展出大的养老院。

“我前后收养过3000余名老人。首届长照天使奖章获得者就有我一个,我是一个好人啊,怎么就变成了开黑养老院的坏人呢?”

……

回望过往,老李不免有情绪激动之处,在座的每一个人都认真地倾听他的诉说。

“我简单介绍一下我区养老事业的情况。我区60周岁以上的老人大概是24.6万人,老龄化程度在南京市位居前列。我区对养老事业的支持力度还是很大的,每年大概投入8000万元用来补助养老事业,养老机构大约有6000张床位。”区民政局的工作人员现场介绍了情况。

“在上个世纪90年代,我们鼓励街道建自己的托老所,一般都由街道管理,但随着时代的发展,也暴露出一些问题,这些托老所现在基本上都被更换成了社区运营、社会资本参与的养老机构,老年人的养老条件也有了很大改善。”民政局相关工作人员表示,老李开办的托老所属于尚未提档升级的托老所,标准已落后于时代,安全隐患比较大,属于需淘汰的一类。

“公众对‘黑’的理解会认为是无证经营,媒体对用词的审查需要加强,但报道的是托老所而不是你个人,不足以达到侵害你个人名誉的程度。”从事律师工作的听证员齐英点评说,“感谢老李对国家养老事业作出的贡献,对你的行为表示肯定。虽然现在发生了一些变化,但你要认同,这是社会发展的客观情况。”

听证会上,案涉新闻报道的记者表达了歉意,行政机关也表示近期养老补贴将会发放到位,并会督促和帮助老年公寓消除安全隐患。

随着听证会的推进,那团积聚在老李心头的不满情绪逐渐消散。

听证会召开的节点临近春节。会后不久,区民政局给老李的老年公寓送来了米、油等慰问品;案涉新闻报道的媒体单位也带来慰问品;一并送到的,还有检察官挥毫泼墨的新春对联。

就在最近的走访中,老李告诉了仇必林一个好消息——“15万元的床位补贴已经发放到位;5万元的医疗机构补贴正在办理过程中。老人们都很好,经常会在门前的小庭院晒晒太阳,请检察官放心!”

■检察官说法

以“我管”促“都管”民生问题一揽子解决

江苏省南京市人民检察院　陈浩

本案看似“小案”,实际上包含着“大民生”。

养老事业是重要的国计民生工程,涉及群众的切身利益。国家鼓励全面发展养老事业,鼓励、扶持社会力量和个人兴办养老机构,并鼓励高、中、低档养老机构同步发展,以匹配社会各类需求。然而现实中,由于低档民营养老机构中多是孤寡病残老人,不仅支付养老费用能力不足,护理需求也较高,养老机构为节约成本,普遍存在着服务质量、环境卫生、食品安全、消防管理等诸多不规范问题。

针对由此引发的民事、行政案件,检察机关开展监督时不能就案办案,既要关注低档民营养老机构的合理诉求,注重调查核实,以“我管”促“都管”,帮助解决实际困难,促进民营养老机构的健康发展;也要支持政府机关依法监管,共同教育和引导民营养老机构积极改善自身经营条件、防范安全风险,使之符合国家的基本要求。本案中,检察机关通过公开听证的方式,加强政府机关、社会各界对低档养老机构的关心和帮助,助力解决了“老有所养”难题。在调查核实过程中,当事人还反映了政府机关拖欠补贴的问题。如果能在民事监督中对行政争议一并进行实质性化解,可以实现案结事了人和政和的办案目标。以此为出发点,检察机关强化各业务部门之间的监督信息共享和业务对接,与相关行政机关加强沟通,推动行政机关依法及时回应当事人的合理诉求,引导当事人合法依规经营,还提升了社会对特殊群体养老问题的关注度,取得了双赢多赢共赢的效果。