强制报告激励机制的当下与未来

侵害未成年人案件强制报告制度是未成年人保护法治架构中极其重要的一环,有助于解决侵害未成年人犯罪预防难、发现难、惩处难问题,对于及时、有效保护未成年人意义重大,而强制报告制度的激励机制是确保其实施质效的不可或缺的“抓手”。这里所称的激励机制,主要是指未成年人保护法与《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见(试行)》(下称《意见》)中所规定的、旨在确保强制报告制度施行实效的机制,包括正向激励的奖励机制与反向激励的惩戒机制。

一、激励机制的内容与价值

从全国性规则层面看,有关奖励机制的规定主要集中于《意见》第19条:“对于因及时报案使遭受侵害未成年人得到妥善保护、犯罪分子受到依法惩处的,公安机关、人民检察院、民政部门应及时向其主管部门反馈相关情况,单独或联合给予相关机构、人员奖励、表彰。”有关惩戒机制的规定主要集中于未成年人保护法第117条、《意见》第16条至第18条,其主要内容包括:负有强制报告义务的单位和个人未履行报告义务,造成严重后果的,依法给予处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任;行使公权力的公职人员长期不重视强制报告工作、不落实相关要求的,监察机关应依法问责,对涉嫌职务违法犯罪的依法调查处理;检察机关依法对执行情况进行法律监督,等等。

强制报告制度自实施以来成效显著,激励机制可以说是功不可没。该机制的核心在于回应“依法报告与不依法报告的法律后果”这一命题,其既能激励、鞭策有意报告而不敢报告者,也能震慑故意不予报告、隐瞒违法犯罪事实者。对于检察机关而言,激励机制的价值还在于进一步强化法律监督,检察机关可以通过发出检察建议书等方式,更为全面、深入、多维地参与社会治理。同时,检察机关还可以强化部门协作,提升法律监督的质效。

二、激励机制实施的困难

尽管取得诸多成效,但在实施过程中,激励机制仍面临困难与挑战。

其一,意识观念较为滞后。强制报告制度施行以来,公民的意识观念有所改变,但仍有需要提升之处。此外,强制报告制度自创设至今,报告主体已经大为拓展,其中拓展的部分,应当成为宣传教育、提升认识的重点对象。

其二,相关规则较为原则。就奖励机制而言,具体应由什么部门、以何种方式予以奖励,奖励机制与既有相关机制之间如何衔接,目前大部分地区尚未出台具体的实施细则。就惩戒机制而言,如何认定相关主体是否未履行报告义务,应由哪一机关负责或牵头认定,认定的程序是什么,应当依据什么标准,等等,都是实践中十分突出的问题。

其三,机制刚性存在不足。一方面,强制报告制度施行时间不久,相关规则尚未全面细化。另一方面,对未依法履行强制报告义务或落实强制报告制度的,检察机关法律监督的刚性也有待提升。检察机关有多种法律监督方式,其中,检察建议是相对最为常用的方式之一。然而,社会治理类的检察建议仍在一定程度上存在“文来文往”的现象。部分检察人员往往坐等被建议单位的回复,一旦收到回复,即认为检察建议已被采纳、落实。

其四,部门协作有所欠缺。某些地区的部门协作仍存在主动性不高、落实力度不强甚至流于形式、止于“文书”的情况,导致检察机关“单打独斗”。一些地方的检察机关尚未将相关规定落到实处,或尚未与相关协作部门建立起必要的衔接、共享、合作机制。对执行激励机制所需加强合作的相关部门,一些地方也尚未推出协调机制。

三、激励机制实施的对策

针对上述困难,应当有针对性地采取因应之策,以推进激励机制的实施。

其一,引导公民意识观念的转变。从引导对象上看,尤其应重视对新拓展的报告主体的引导。从引导方式上看,检察机关可通过检察开放日、法治进校园、专题培训班、线上法治栏目、检察知识竞赛、法治夏令营与冬令营等方式来加强教育宣传,还可通过改进工作机制与工作方式,在办案中引导公民意识观念的转变。此外,可利用互联网技术实现宣传教育社会效应的几何级增长,实现激励机制的传统执行手段所难以达到的目的与效果。

其二,细化激励机制的相关规则。就奖励机制而言,奖励主体可以视情由检察机关或未成年人保护委员会等机构担任。奖励对象既可以是一般组织或个人,也可以是负有报告义务的主体。奖励的方式可以是精神表彰、物质激励、典型案事例评选等。就惩戒机制而言,从判断报告主体是否违反报告义务的层面看,应构建起科学系统的认定机制。从对违反报告义务的报告主体如何惩戒的层面看,检察机关可以建议、推动或联合相关部门建议、推动出台相关具体规定。从检察机关自身应如何行使职权、监督纠正违法行为的层面看,检察机关可以依法制发或联合相关部门制发具体的实施细则。

其三,推动惩戒机制的刚性执行。一方面,要尽快细化相关规则。另一方面,要提升检察机关法律监督的刚性。其中,检察建议刚性的提升,应从完善检察建议内容,通过联合调研、磋商会议等方式了解检察建议落实情况,采取相应措施强化跟踪监督等方面入手。

其四,强化部门之间的协作关系。强制报告制度自创设至今,与之关联的部门不断增加,他们都应当成为协作的主体。在推动强制报告制度落实落细的实践中,各部门权责应该进一步明确、相互间协作应该更为精细,杜绝“九龙治水”或推诿塞责等情况发生。各部门可借力互联网技术破除“数据壁垒”,实现信息共享、线索互通,使主管部门能够在第一时间内作出决策、妥善应对。

其五,设立专项基金保障奖励实施。基金主要由国家投入和社会募集所得资金组成。国家投入方面,可尝试将相关公益诉讼中法院判罚的赔偿金纳入专项基金,用于奖励报告主体等未成年人保护项目。社会募集方面,可通过各类主体的广泛参与实现多元协力、共建共治。检察机关可通过签订协议、推动出台相关制度等方式,督促资金的依法高效科学使用。

(作者单位:浙江省杭州市人民检察院)